1、行業(yè)發(fā)展歷程

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)是為有效處理城鄉(xiāng)生活廢棄物，為人民群眾創(chuàng)造清潔、優(yōu)美的生活和工作環(huán)境而進行的有關生活廢棄物清掃、保潔、收集、運輸、處理、處置、綜合利用和社會管理等活動的行業(yè)總稱。具體來說，環(huán)境衛(wèi)生管理主要包括街巷、市政道路、公共場所、水域等區(qū)域的保潔，市政綠化養(yǎng)護，垃圾、糞便等生活廢棄物的收集、清除、運輸、中轉、處置、處理、綜合利用，環(huán)境衛(wèi)生設施規(guī)劃、建設、運營等。

長期以來，環(huán)境衛(wèi)生管理的供給責任一直由政府承擔，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作為一項公共事業(yè)，由政府“一攬子”包辦，最初與外部市場主體的合作僅限于設備采購和施工采購，運營管理責任由政府企事業(yè)單位承擔。近年來，隨著市場經濟體制改革的深入，政府意識到僅靠財政投資和管理進行城鄉(xiāng)市容環(huán)境衛(wèi)生的治理工作存在很大局限性，因此政府開始采取“國退民進”的方式，由原來對環(huán)境衛(wèi)生管理服務的大包大攬逐步轉變?yōu)橛烧徺I服務并強化監(jiān)督職責，通過引入各種市場主體參與環(huán)境衛(wèi)生管理工作，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)的工作效率。特別是2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)[2013]96號）發(fā)布，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，自此各地環(huán)衛(wèi)市場化力度明顯增強。我國的環(huán)衛(wèi)市場化改革歷程正在經歷“從南到北、從沿海到內地”的發(fā)展過程，而我國的環(huán)衛(wèi)服務體制也正在經歷從“政府專營”到“市場化”，再到“公私合營（PPP）”的變遷過程。我國的環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展階段情況如下：

（1）政府行政管理階段（1949年-2002年）

公共環(huán)境衛(wèi)生管理的服務興起于歐美，二十世紀九十年代公共環(huán)衛(wèi)服務概念逐漸傳入我國。在市政環(huán)衛(wèi)領域，我國自建國以來直至二十一世紀初期，一直是在政府主導下，由事業(yè)單位的城市管理、市容市貌管理部門等進行實施與監(jiān)管，事業(yè)單位是環(huán)境衛(wèi)生管理的主體，偶爾會有一些邊緣業(yè)務交給個體戶性質的企業(yè)或單位承擔，業(yè)務量和產值規(guī)模都很小。

（2）小規(guī)模市場化試點階段（2003年-2013年）

2002年，國家住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（以下簡稱“《意見》”），提出要開放市政公用行業(yè)市場，對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經營性市政公用設施的建設，應公開向社會招標選擇投資主體。同時，建立市政公用行業(yè)特許經營制度，特許經營的范圍包括城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。《意見》出臺后，在我國沿海發(fā)達地區(qū)由一些零星項目公開招投標開始，逐步出現了市場化的雛形，一些環(huán)衛(wèi)服務公司也開始朝著中小企業(yè)規(guī)模的方向發(fā)展。有些城市啟動了政府采購環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務的試點，隨著一批專業(yè)化企業(yè)的出現和發(fā)展，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的市場化的趨勢愈加明顯。

（3）市場化快速發(fā)展階段（2013年以后）

黨的十八大明確了政府職能轉變，打造公共服務型政府，公共服務項目的市場化趨勢越發(fā)明朗。十八屆三中全會進一步明確了全面深化改革，政府采購環(huán)境衛(wèi)生管理服務使得該行業(yè)社會化、市場化的運營得到更有效的發(fā)展，給環(huán)境衛(wèi)生服務行業(yè)帶來了新的機遇和有力支持。2013年國務院辦公廳發(fā)布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度；2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。在該意見指導下，國家發(fā)改委和國家財政部分別先后建立了PPP項目庫，環(huán)衛(wèi)領域的PPP項目陸續(xù)出現；2017年3月，國務院辦公廳發(fā)布《關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，提出到2020年底基本建立垃圾分類相關法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在46個城市先行試點生活垃圾強制分類；2017年5月，住建部下發(fā)《關于開展第一批農村生活垃圾分類和資源化利用示范工作的通知》，公布100個農村生活垃圾分類試點區(qū)縣。一系列政策的出臺，給環(huán)境衛(wèi)生管理市場化注入新的推進劑，在政策和市場環(huán)境的推動下，環(huán)境衛(wèi)生管理企業(yè)也逐步從小規(guī)模企業(yè)、中小企業(yè)向大型規(guī)模企業(yè)的方向成長，由小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)向城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理一體化服務企業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合運營商的方向邁進。

2、行業(yè)發(fā)展現狀和特點

（1）行業(yè)發(fā)展現狀

近年來，國家政策的陸續(xù)出臺加之生活垃圾逐年增加的現狀，都催化了環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的發(fā)展，使得環(huán)衛(wèi)作業(yè)、垃圾處理市場規(guī)模進一步擴大。截至2016年末，全國城市道路清掃保潔面積79.5億平方米，其中機械清掃面積47.5億平方米，機械清掃率59.7%；全年清運生活垃圾、糞便2.17億噸，比上年增長5.3%；全國縣城道路清掃保潔面積25.1億平方米，其中機械清掃面積12.7億平方米，機械清掃率50.7%；全年清運生活垃圾、糞便0.71億噸；總體上來看，全國的清掃保潔面積和垃圾清運量近年來都呈現逐年上升的趨勢。

2016年全國城市道路清掃市場空間約為795.00億元，全國城市生活垃圾市場空間約152.30億元，兩者合計達到947.30億元；此外，2016年縣城道路清掃保潔和垃圾清運的市場規(guī)模約301.00億元，因此全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已達到1,248.3億元，而2016年我國環(huán)衛(wèi)服務市場招標合同每年服務金額為244.00億元，可見目前環(huán)衛(wèi)服務的市場化程度僅約為20%。若剔除掉已經全面市場化的北京、上海、深圳三地（三地合計市場規(guī)模約120-150億每年），則目前國內環(huán)衛(wèi)市場化率僅為10%左右，對比美國約65%的市場化率，我國環(huán)衛(wèi)服務市場空間巨大。考慮到各地逐漸在推動城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路清掃保潔市場也有一定的規(guī)模，尤其是城鎮(zhèn)化加快帶來更大清掃面積及更高垃圾清運量，環(huán)衛(wèi)市場將進一步擴大，并有望在2020年突破2,000億元。

（2）行業(yè)發(fā)展特點

目前，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的服務項目有一個共同特點：屬于城市公共服務的一部分，環(huán)境衛(wèi)生管理服務項目的市場化主要通過公開招投標的形式進行，過程公開、透明，政府采購資金來源于財政專項經費。環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)屬于公共服務事業(yè)，行業(yè)發(fā)展受宏觀經濟調控因素影響較小，屬于剛性需求，資金也屬于剛性支出，收入來源為政府財政預算，支付有保障，違約風險低，且無明顯的周期性波動。

當前環(huán)境衛(wèi)生管理面臨機械化率程度低、環(huán)衛(wèi)工人老齡化程度高等問題，政府面臨財政和環(huán)境雙重壓力，有動力推動環(huán)境衛(wèi)生管理的市場化發(fā)展。目前行業(yè)正處于由政府負責提供公共服務向市場化快速發(fā)展的階段，在市場化政策及各級政府的推動下，全國各地的環(huán)境衛(wèi)生管理發(fā)展已形成了良好趨勢，市場化進程由沿海、一線城市向內陸及中小城市推廣，市場容量得到了快速釋放，行業(yè)發(fā)展迅猛，再加上行業(yè)的運營模式決定了異地復制難度較小，疊加其公共事業(yè)具備天然的壟斷效應，市場化的集中度在向優(yōu)勢企業(yè)靠攏，并將迅速提升。

隨著PPP合營模式的推廣，環(huán)境衛(wèi)生管理的服務內容從清掃保潔、綠化管養(yǎng)等環(huán)衛(wèi)服務逐步擴充運營內容以及向下游不斷延伸拓展，包括垃圾分類收運、公共基礎設施建設、填埋場運營及垃圾處置發(fā)電等領域，環(huán)衛(wèi)一體化管理成為本行業(yè)的主流模式。PPP模式的環(huán)境衛(wèi)生一體化管理一般具有項目規(guī)模大、服務時間長、服務經費高等特點，給企業(yè)的發(fā)展帶來新機遇的同時，投標及中標履約時繳納的高額的投標保證金和履約保證金也對企業(yè)提出了更高的資金需求。資本優(yōu)勢已經成為企業(yè)未來獲取訂單能力、業(yè)務擴張的關鍵因素，由此，企業(yè)借助資本市場謀求更大的發(fā)展動力需求迫切。

3、行業(yè)發(fā)展趨勢

（1）市場化程度加深，PPP模式興起

傳統(tǒng)意義的環(huán)境衛(wèi)生管理主要包括垃圾清掃和垃圾轉運等運營內容，一直以來面臨人工成本占比較高、機械化程度較低、服務質量不盡如人意的情況。近年來，政府和公眾對城鄉(xiāng)市容質量要求持續(xù)提高，該行業(yè)的市場化、專業(yè)化成為了大勢所趨。特別是2013年之后，十八大明確了政府職能轉變，打造公共服務型政府，公共服務項目的市場化趨勢愈發(fā)明朗，市場化程度不斷加深，帶來了行業(yè)的迅猛發(fā)展。目前環(huán)境衛(wèi)生管理市場化的主要模式還是政府購買服務，合同期限多在5年以內，部分由于當地政策和執(zhí)行情況的不同，合同期限會延長，或者采用續(xù)簽的方式延長服務期限。從2014年起，國家在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，并于2015年下發(fā)《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。目前，在PPP模式的推動下，環(huán)境衛(wèi)生管理市場正在進入快速增長期。PPP模式下，環(huán)境衛(wèi)生管理市場化項目投資體量增大、合作期加長，從政府5年以內購買服務向10年以上PPP轉變。

（2）行業(yè)龍頭逐漸集中，小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)面臨整合

“十二五”期間，由于環(huán)衛(wèi)服務在國內大多數城市尚未實現市場化，環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)市場總體呈現“小、散、亂”的現狀。進入“十三五”后，隨著PPP模式的興起和發(fā)展，大型企業(yè)依靠資本、人員和項目管理經驗優(yōu)勢快速占據市場，行業(yè)市場份額集中度逐步提高。2016年環(huán)衛(wèi)行業(yè)新簽環(huán)衛(wèi)市場化項目合同總額達到829億元，其中前十強企業(yè)的合同金額合計約占全行業(yè)的60%。此外，PPP模式的發(fā)展使得大型、綜合型企業(yè)更有優(yōu)勢獲取環(huán)衛(wèi)一體化的大項目，小型環(huán)衛(wèi)企業(yè)的生存空間會越來越小。

（3）城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理內容更加豐富

政府購買服務模式下，政企合作模式較為單一，傳統(tǒng)的環(huán)境衛(wèi)生管理服務按照作業(yè)內容主要為：道路和水域的清掃保潔、垃圾收運轉運、公廁保潔和垃圾中轉站運營管理等。一方面，在PPP模式興起的推動下，環(huán)境衛(wèi)生管理的內容已然更加豐富。除了傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務，環(huán)境衛(wèi)生管理的服務內容還涵蓋了市政綠化管養(yǎng)、市政工程管理維護、市政工程建設及運營，比如垃圾中轉站、垃圾填埋場、垃圾綜合處理廠的建設和運營等。此類綜合性較強的環(huán)境衛(wèi)生管理項目覆蓋了環(huán)境衛(wèi)生管理鏈條的大部分甚至整個服務環(huán)節(jié)，因此被稱為“城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理”項目。“城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生一體化管理”項目的付費方式通常采取一體化打包，即采用綜合型付費方式。另一方面，以往市容管理服務主要以城市為服務對象，隨著近兩年國家城鄉(xiāng)環(huán)境治理等規(guī)劃及政策推動，尤其是十九大報告中提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農村人居環(huán)境整治服務也在被積極推向市場。從傳統(tǒng)的城市環(huán)境衛(wèi)生清掃，到從全產業(yè)鏈角度綜合提升一個地區(qū)的整體市容環(huán)境質量水平，這種趨勢會給環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的產業(yè)升級帶來積極影響，使得企業(yè)在提高服務質量的同時，也將更加注重技術能力的提高和作業(yè)裝備的升級，有利于企業(yè)更好的投資和運營，同時會促進行業(yè)的快速發(fā)展。

（4）智慧環(huán)衛(wèi)技術逐步推廣

環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)市場空間巨大，但存在諸多困境：車輛設備多，日常運營監(jiān)管難；人員多而分散，日常難管理；基礎設施遍布各街道，實施管理難；作業(yè)面積分布廣，監(jiān)督考核難。“人多、面廣、事雜”是環(huán)境衛(wèi)生管理的顯著特點，引進信息技術配置眾多的環(huán)衛(wèi)資源，實現優(yōu)化組合將是行業(yè)未來發(fā)展的關注重點。因此，“智慧化”正在成為環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)發(fā)展趨勢，“智慧環(huán)衛(wèi)”依托物聯(lián)網技術，打造智慧環(huán)衛(wèi)云平臺，通過實現對環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況和環(huán)衛(wèi)設備運轉情況的實時監(jiān)測，可以實現及時分配任務、提高突發(fā)事件的應急能力，除了提高企業(yè)的管理效率，還可以有效降低管理成本。

除了提升作業(yè)效果，“智慧環(huán)衛(wèi)”還會給環(huán)境衛(wèi)生管理行業(yè)的商業(yè)模式帶來新的可能，例如結合互聯(lián)網實施物流快遞、設備廣告位出租、再生資源上門回收附加業(yè)務等。“智慧環(huán)衛(wèi)”將環(huán)衛(wèi)工作模式由“機械化”升級為“智慧化”，使得環(huán)境衛(wèi)生管理工作更加專業(yè)、高效。