編者按 在建設項目的環境管理工作中，建設單位既未報批環境影響評價文件、也未申請環保設施驗收，而主體工程擅自投產的現象十分普遍和突出，致使新的環境污染源和生態破壞源不斷出現。在打擊這類環境違法現象的過程中，一直存在著如何適用具體法規條文的問題，各級環保部門因此深受其擾。

　　為了扭轉這種不合理現象，國家有關立法機構和行政部門作出了持續努力。最近，全國人大常委會法制工作委員會根據國家環保總局的請示，專門就此問題作出了解釋。這為環保部門正確適用有關環境法律、法規的具體條文，懲處違法建設活動，提供了新的指導。

　　為此，本報特別邀請國家環保總局政策法規司副巡視員別濤對國家有關建設項目環境管理的規定以及國家有關機關的相關解釋進行全面分析，以便充分運用處罰手段遏制違法建設行為。

　　我國對建設項目的環境管理實行環境影響評價制度和“三同時”制度，《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》還對違反這兩項制度的行為分別規定了相應的法律責任，國務院環保主管部門、國務院法制機構、全國人大常委會法制工作機構也分別做出相關解釋

　　國家環保總局及其前身原國家環保局先后就此問題作出過多次解釋，以國家環保總局《關于執行〈建設項目環境保護管理條例〉處罰規定的復函》 (1999年11月2日，環發〔1999〕249號)為代表，總體精神是:“對未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或環境影響登記表，且已經建成并投入生產的建設項目，原則上應按照《建設項目環境保護管理條例》第二十八條處理。”即對這類行為，應當責令停止生產或者使用，可以并處罰款。

　　根據全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》，行政執法工作中法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。據此，國家環保總局的解釋屬于有權解釋，因而是有效的。

　　2004年1月30日，國務院法制辦公室《對〈關于建設項目環境保護管理條例第二十八條適用問題的請示〉的復函》(國法秘函〔2004〕17 號)指出:“對建設項目未報批環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的行為，應當依照《建設項目環境保護管理條例》第二十四條的規定處理。”

　　2004年10月21日，國務院法制辦公室《對〈關于建設項目環境保護管理條例第二十四條法律適用問題的請示〉的答復》(國法秘函〔2004〕302號)指出:“《建設項目環境保護管理條例》中的‘建設項目’，既包括在建項目，也包括已建項目。對建設項目未報批環境影響報告書、環境影響報告表、環境影響登記表的行為，應當依照《建設項目環境保護管理條例》第二十四條的規定處理。”

　　根據國務院2001年發布的《行政法規制定程序條例》第三十三條:“對屬于行政工作中具體應用行政法規的問題，省、自治區、直轄市人民政府法制機構以及國務院有關部門法制機構請求國務院法制機構解釋的，國務院法制機構可以研究答復。”據此，國務院法制辦的解釋也屬于有權解釋，因而也是有效的。

　　針對國家環保總局的請示，全國人大常委會法制工作委員會于2007年3月21日，作出《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》 (法工委復〔2007〕2號):“關于建設項目未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。”

　　根據2000年通過的《立法法》第五十五條，“全國人民代表大會常務委員會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常務委員會備案。”據此，全國人大法工委的解釋也屬于有權解釋，因而也是有效的。

　　幾份解釋文件指明適用的法條似乎不盡相同，有人甚至認為相互之間存在矛盾。經過全面分析，我們認為，3個國家機關的相關解釋，基于共同的前提，雖然各有側重，但并不矛盾

　　國家環保總局、國務院法制辦、全國人大法工委的解釋，都是以下列法律法規為基礎的。根據《建設項目環境保護管理條例》(1998年)第二十四條的規定，建設項目未報批環境影響評價文件，擅自開工建設的，環保部門應當“責令限期補辦手續”。這條規定的基本精神已被2002年通過的《環境影響評價法》第三十一條所沿用。根據此條例第二十八條的規定，建設項目需要配套建設的環保設施未經驗收，主體工程正式投入生產或者使用的，環保部門應當“責令停止生產或者使用”，可并處10萬元以下罰款。

　　同時，3個國家機關的解釋又各有側重。環境管理實踐表明，未報批、未驗收并已投產的項目，已經產生了實際的環境影響，它比僅僅違反報批程序的項目實際危害更大。國家環保總局要求首先應當停止其生產，其側重點主要在于強調及時控制實際產生的環境影響。

　　“未報批”環評文件的建設項目，不論是“在建”項目，還是“已建”項目，首先違反了報批環評的法定程序，對行為必須予以處罰。因此，對建設項目(包括在建項目和已建項目)未報批環評文件的行為，應當依照《建設項目環境保護管理條例》第二十四條的規定處理，即應當“責令限期補辦手續”。國務院法制辦要求，已建成投產不能改變未報批的事實，未報批也應受處罰。分析國務院法制辦的前述解釋文件可見，其側重點主要在于強調違反報批程序的行為也不可寬恕。不難看出，法制辦的解釋具有兩個特點，一是主要針對建設項目“未報批”環評文件的行為，并非針對“未驗收”環保設施的行為；二是雖然指明了對“未報批”項目的適用條款，但并未排除法律法規有關“未驗收”即擅自投產項目處罰條款的適用。

　　全國人大法工委要求，兩種獨立的違法行為，應當分別予以處罰。分析法工委的解釋文件，它主要強調了兩種違法行為的獨立性，對兩種違法行為應當“分別”處罰。由此可見，法工委的解釋在適用情形上更加準確，在處罰措施上更加完整。

　　有權審批項目環評文件的環保部門應當按照全國人大法工委的解釋精神，對違規建設項目依法實施處罰。具體而言，應當做到“同時處罰，分別處罰，相應處罰”

　　所謂“同時處罰”，是指建設單位“未報批”環評文件即擅自建設和“未經驗收”環保設施而主體工程即擅自投產，各自違反了環評制度和“三同時”制度，均已構成獨立的環境違法行為，環保部門應當對其同時依法予以處罰。對兩個違法行為的處罰，互不代替，互不排斥。

　　所謂“分別處罰”，是指環保部門對建設單位違反了環評制度和“三同時”制度的行為，應當分別引用不同的法規條款，分別適用不同的處罰種類。為了便于復議、訴訟和申請法院強制執行，環保部門對兩個獨立的違法行為，最好是分別敘述違法事實，分別制作不同的處罰決定文書。

　　所謂“相應處罰”，是指在實際執法過程中，應當針對違法行為的實際情形，選擇實施對應的處罰種類。就未報批環評文件卻已建成的項目而言，由于其施工建設階段已經結束，如按《環評法》第三十一條責令“停止建設”已不具針對性，但環保部門可以相應地責令“限期補辦手續”；逾期不補辦手續的，可處20萬元以下的罰款。

　　根據“同時、分別、相應”處罰三原則，對于未依法報批環評文件卻已建成，同時環保設施未經驗收，而主體工程已經投入生產或者使用的建設項目，環保部門實際的處罰結果，就是分別制作兩份處罰決定書。一是針對建設單位未報批環評文件的行為，依據《環評法》第三十一條責令“限期補辦手續”；二是針對建設單位未經環保驗收即擅自投產的行為，依據《條例》第二十八條責令“停止生產或者使用”，可以并處20萬元以下罰款。

　　換句話說，針對同時違反環評制度和“三同時”制度的建設單位，環保部門實際上將在責令其“停止生產”的同時，另行責令其“限期補辦手續”。也可以理解為，環保部門將在責令其“限期補辦手續”的同時，另行責令其“停止生產”。

　　關于違反環境影響評價制度的處罰依據，環保部門應當引用《環評法》第三十一條。“限期補辦手續”，應當理解為環保部門責令建設單位在“限期” 之內，對照國家關于建設項目分類管理目錄的規定，確定其所建項目的環評形式，委托有資質的單位開展環評，并向環保部門報送環評文件等要求的總稱

　　對違反“三同時”的行為，應當適用《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定，一般不會存在問題。對于違法環評制度的行為，由于《環評法》和《建設項目環境保護管理條例》都有規定，制作處罰文書時就存在如何引用具體法條的問題。根據《立法法》第七十九條的明確規定，關于同一事項，如果法律和行政法規都有規定，“法律的效力高于行政法規”。由此，關于違反環境影響評價制度的處罰依據，環保部門應當引用《環評法》第三十一條，而不應引用《條例》第二十四條。

　　所謂責令“限期補辦手續”，應當理解為環保部門責令建設單位在“限期”之內，對照國家關于建設項目分類管理目錄的規定，確定其所建項目的環評形式，委托有資質的單位開展環評，并向環保部門報送環評文件等要求的總稱。具體將存在兩種情形，一是如果建設單位逾期不補辦手續的，環保部門可按《環評法》第三十一條處20萬元以下的罰款；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。二是如果建設單位在限期之內補辦手續并報送環評文件后，環保部門應當按照通常的審查標準進行審查。建設單位和其他任何人也不得以環保部門不批準項目就會造成重大損失相要挾。

　  相關法規條文和解釋

　　《環境影響評價法》(2002年)

　　第三十一條　 建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分……

　　《建設項目環境保護管理條例》(1998年)

　　第二十四條　違反本條例規定，有下列行為之一的，由負責審批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令限期補辦手續；逾期不補辦手續，擅自開工建設的，責令停止建設，可以處10萬元以下的罰款:

　　(一)未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的……

　　第二十八條　違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。

　　《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》

　　(全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日，法工委復〔2007〕2號)

　　關于建設項目未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定作出相應處罰。